潍坊傅文律师谈民政局能否越俎代庖代为起诉

傅文律师谈民政局能否越俎代庖代为起诉

山东豪德律师事务所傅文律师15865368182

笔者前一段接到这样一个案子，在昌乐县出了一起交通事故，肇事司机把一个妇女撞死了，公安部门找不到该妇女的近亲属，肇事司机被以交通肇事罪起诉到昌乐法院，昌乐县民政局代替该妇女的近亲属提起附带民事诉讼，做了原告。保险公司也作为附带民事诉讼被告人参与诉讼。笔者作为保险公司的代理人参与诉讼，提出民政局没有原告主体资格，最后昌乐法院采纳了笔者的意见，以最高人民法院在《最高人民法院研究室关于人民检察院或民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》法研2008第80号中明确表示，民政部门不能代替身份不明被害人人的近亲属提起附带民事诉讼，遂裁定驳回了昌乐民政局的起诉。笔者当时提出的理由是：

一：昌乐县民政局无附带民事诉讼原告人诉讼主体资格，依法应当裁定驳回其起诉。

1：民政局对争议的权利或法律关系不享有管理权、处分权。管理权、处分权系来源于实体法上的权能，有实体法上的管理权或处分权的，就有诉讼实施权，从而具备正当当事人资格。在本案中，双方争议的诉讼标的为人身损害赔偿请求权。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款之规定，赔偿权利人“是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人，依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”据此，人身损害赔偿案件中，受害人死亡的，赔偿权利人是依法由死亡受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。本案中，虽然经公安交警部门在报纸上刊发公告后直至本案审理期间，被害无名氏的赔偿权利人尚未出现，但不能排除赔偿权利人客观存在的可能。赔偿权利人在知悉本案有关情况后，依法可以要求赔偿义务人承担民事责任。被告张冰及天平保险依法承担的民事赔偿责任并未彻底免除。另《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”所以，作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人等。因而民政局不是法律规定的赔偿权利人，与案件不存在民事权利义务关系，且其法定职责不包括代表或代替城市生活无着的流浪乞讨人员及其赔偿权利人提起民事诉讼，故民政局不是案件的适格诉讼主体，无权代表无名氏近亲属提起诉讼，其起诉应依法驳回。此外，民政局依职责负责救助社会流浪乞讨人员，是一种临时性的救助措施。在本案中，原告洪江市民政局对被害无名氏生前没有实施任何救助，死后的丧事费用也是由肇事司机支付的，作为行政机关的原告昌乐县民政局与被害无名氏之间没有形成民事上的权利、义务关系。

2：昌乐县民政局未能提供其支付了本案被害无名氏丧葬善后费用的证据，不能认定昌乐县民政局与张冰天平保险之间存在民事权利义务关系。因此，昌乐县民政局与本案不存在直接利害关系，其起诉不符合民事诉讼法第一百零八条第（一）项的规定。民政部门及救助站对城市生活无着的流浪乞讨人员实施的救助，是一种临时性的救助措施，救助的内容是暂时帮助流浪乞讨人员解决基本生活需要，其工作职责并不包括代表或代替上述人员提起民事诉讼。昌乐县民政局认为其依法负有的救助职责中包括代替社会流浪乞讨人员提起民事诉讼的上诉理由，没有法律依据。民事诉讼形成于平等民事主体之间，昌乐县民政局作为行政机关，在没有法律授权的情况下介入民事诉讼，有悖于我国法律基本原则。本案无名氏不一定是流浪乞讨人员，即使无名氏假如为流浪人员的情况下，民政局替无名氏维权也不是是其法定职责。我们认为，政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”,而是“法无授权不可为”,即民政部门所行使的权力必须是法律法规明文规定的,而不能靠法律推理获得。法无允许即为禁止的行政法原则必须得到贯彻，否则，如果民政局被视为该案的适格原告，那么民政局也只能主张死亡赔偿金和丧葬费等权利，不能主张被抚养人的生活费和精神损害抚慰金等权利，也就是说民政局的诉讼请求得到支持，就意味着利害关系人不能对后两种费用的赔偿再行诉讼，从某种意义上说，是对利害关系人权利的侵犯。再者而言，无名氏属于农村户口还是城镇户口，目前尚不清楚，死亡赔偿金如果按照农村标准计算为十几万元，万一今后查明尸源系城镇户口，则民政局按照农村标准去主张显然侵害了无名氏近亲属的合法权益，如果按照城镇标准计算为三十余万元，万一今后查实无名氏系农村户口，则张冰和天平保险将付出不应有的代价，损害社会的公平公正；假如民政局得到巨额赔偿后，根据我国继承和提存的有关制度，民政局代为保存5年，五年后无人认领的，该笔钱归国家，万一五年后无名氏家属才知道无名氏受害的事实，才提起民事诉讼，根据民事诉讼一事不再理的原则，无名氏家属的权益将得不到保护，而赔偿款已经充公，无名氏家属将求告无门，处于非常悲惨的境地。
   3：民政局也非代位权人，不能依据民法代位权原理提起代位诉讼。代位权理论突破了债的相对性规则，使得债权具有了涉及第三人的性质，也使债权人在一定条件下获得了对次债务人的适格原告地位。然而在本案中，县民政局不具备行使代位权、提起代位诉讼的条件，原因在于债权人代位权行使的要件之一是“债务人的债权不是专属于债务人自身的债权”，而人身损害赔偿请求权属于民法禁止代位行使的债权之列。

    4：本案也不属于民事公益诉讼的范畴，不能以公益诉讼中适格当事人范围的扩大为由认可县民政局为正当当事人。在过去的审判实践中，最高法院在通过判例曾确立了民族自治地方的自治机关，对于在自治地方之外发生的侵害本民族重要历史文化遗产和民族传统文化的行为，有权提出民事公益诉讼的正当当事人资格。这就是《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第7期登载的“黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府诉郭颂、中央电视台、北京北辰购物中心侵害民间文学艺术作品著作权纠纷案”。但是，在本案中，县民政局的维权行动并不具有公益诉讼的基本特征。公益诉讼以保护不特定多数人利益为其要素，公益诉讼的基本使命不在于获得加害人的事后补偿，而在于预防加害行为的再次发生，因此，公益诉讼的救济形式主要为禁令，即请求法院判令被告停止侵权行为。在损害赔偿形式的公益诉讼中，原告要么像美国那样通过惩罚性的赔偿（punitive damages）达到震慑加害人再犯的公共目的，要么像德国那样通过收缴加害人获得的利润利归于国库的惩罚性的利益穷尽之诉（skimming off actions）的团体诉讼形式实现公共利益。而本案的损害赔偿诉讼不符合公益诉讼的上述任何特征。

二：县民政局提出的57万元赔偿，无事实依据和法律依据。

抢救费丧葬费已经由张冰垫付，死亡赔偿金因死者是农村户口还是城镇户口难以确定，被抚养人生活费由于是否存在被抚养人尚不清楚，赔偿的前提条件不明确；即使存在，根据侵权责任法司法解释法发〔2010〕23号第四条：人民法院适用侵权责任法审理民事纠纷案件，如受害人有被抚养人的，应当依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条的规定，将被抚养人生活费计入残疾赔偿金或死亡赔偿金。因此被抚养人生活费已经计入死亡赔偿金，无继续主张的必要。

三：相关法律依据：2008年6月17日，最高人民法院研究室《关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》（法研[2008]80号）规定：“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼。在刑事案件审结后，如果被害人的身份已被查明，其近亲属主张赔偿的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。”2010年12月9日，最高人民法院《关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》（[2010]民一他字第23号）进一步明确：“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。”

综上所述，民政局在没有获得身份不明被害人近亲属明确授权的情况下，不能代替其提起附带民事诉讼，主要原因在于主体资格存在问题，其次在于赔偿标准到底是按照城镇标准还是农村标准不好确定，第三在于民政局如果领到赔偿款，五年内无人认领，该笔赔偿款将归国家，对将来可能出现的死者近亲属极为不公平。笔者认为昌乐法院的判决是正确的。