用耕地盖房子属犯罪

基本案情

2016年1月份，未经法定程序审批，被告人焦书强擅自占用新郑市龙湖镇山后杜村六组12.7亩耕地，建设仓库并进行地面硬化，其中，建筑物占用基本农田3.76亩，硬化场地占用基本农田3.94亩，建筑物和硬化场地合计占用基本农田7.7亩。经郑州市耕地破坏鉴定委员会鉴定，建筑物和硬化场地已造成7.7亩基本农田原有耕作层被破坏，已不具备耕种条件，属于基本农田种植条件遭到严重破坏。被告人焦书强非法占用基本农田上的建筑物和硬化地面已拆除，并复耕到位。被告人焦书强住所地县级司法机关评估意见认为其具备适用社区矫正条件。

朱军律师评析

被告人焦书强违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占用的土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。根据我国刑法规定，违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。对被告人焦书强应当在上述法定刑幅度内判处刑罚。

法院在对被告人焦书强的量刑过程中，应当充分考虑以下量刑情节：1、到案后如实供述自己的罪行，系坦白，可以从轻处罚；2、系初犯，可以酌情从轻处罚。综上，朱军律师认为被告人焦书强犯罪情节较轻，确有悔罪表现，没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，依法可以对其宣告缓刑。

罪名及量刑解析

刑法第342条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

非法占用农用地罪，是指违反国家土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。

我国1979年刑法对非法占用耕地的行为未作规定。1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，1998年12月27日国务院发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》。但是这些行政性法律、法规中并未设置专门的刑事责任条款，如1986年《土地管理法》第51条规定:违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。1997年刑法增设了非法占用耕地罪，原文为：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”非法占用农用地罪是《刑法修正案（二）》在1997年刑法规定的非法占用耕地罪的基础上进行修改后的新罪，主要是扩大了本罪的犯罪对象，将耕地扩大为包括耕地、林地在内的所有农用土地。

本罪保护的法益是国家的土地管理制度尤其是农用地保护与管理的制度。

非法占用农用地罪的构成

主体

本罪的主体是一般主体，即达到法定刑事责任年龄、具有刑事责任能力的自然人。单位也可以构成本罪。实践中，自然人犯本罪的多为农村居民或者基层组织负责人，主要是在建造居民住宅时，不经审批或违反审批程序非法占用农用土地造成土地毁损。具体案件中，应当区分属于自然人犯罪，还是单位犯罪。根据最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》第2条的规定，个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施犯罪的，或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。

行为

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。构成本罪需要满足以下三个条件。

第一，行为人违反了土地管理法规。根据2001年8月31日第九届全国人大常委会通过的《关于第二八二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》，“违反土地管理法规”，是指违反了土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

第二，非法占用农用地改作他用。主要是指违反土地利用总体规划或计划，未经批准或骗取批准擅自将耕地改为建设用地或者作其他用途的情况。具体包括:（1）非法从事露天开采，破坏土地表面肥土层；（2）从事副业生产时，乱挖倒土石；（3）从事水利、铁路、交通、工矿、电力建设时，未妥善处理废弃的土、石、沙料和矿渣等，致使耕地严重损害的；（4）非法占用农用地，在农用地上非法进行建设或建设其他设施，致使土地板结、肥土丧失。本罪的犯罪对象是农用地。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第4条的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

第三，非法占用农用地改作他用，数量较大，且造成了农用地大量毁坏的结果。根据2000年6月19日最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。该解释第9条规定，多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。

根据2005年12月26日最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定，“数量较大，造成林地大量毁坏”是指：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

根据2012年11月2日最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用若干法律的解释》第2条的规定，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。

廖渭良等非法占用农用地案（“改变被占用土地用途”和“农用地”的认定）

2002年，被告人廖渭良、张松泉想合伙在衢州市衢江区云溪乡候堂村园背上（地名）的农用地上承包采砂，向时任该村村支部书记兼村经济合作社社长的被告人张洪渭提出了承包采砂的要求。被告人张洪渭于2002年10月29日、10月30日主持召开村党员、干部会议，讨论并决定将村园背上、光湖边（地名）的72亩农用地（园地）承包给被告人廖渭良、张松泉采砂。2002年11月8日，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社作为发包方与被告人廖渭良、张松泉签订了承包合同，被告人张洪渭作为村经济合作社代表在合同上签名。此后，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社以在上述农用地上开发水产养殖为名向有关行政管理部门审批，但国土部门并未给予批准。2003年10月1日，被告人廖渭良、张松泉在没有办理土地使用审批手续的情况下，擅自在园背上开工采砂，破坏农用地表层8．07亩，当日，衢州市国土资源局衢江分局接到举报前往制止，并作出了相应的处罚和告知。2004年7月左右，被告人廖渭良、张松泉为了收回成本，在明知未取得采砂审批手续的情况下，继续采砂并予以销售，从中获取利润，直至2005年1月6日被衢州市国土资源局衢江分局再次查获。经衢州市衢江区土地勘测队勘测，实际毁坏园地面积共计23．71亩，取砂平均深度3．563米。衢江区检察院以廖渭良、张松泉犯非法占用农用地罪，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社、张洪渭犯非法转让土地使用权罪，向法院提起公诉。

廖渭良、张松泉的辩护人共同提出：园地改为水塘养鱼属合法的产业结构调整，并未改变农用地的用途，故廖渭良、张松泉的行为不构成非法占用农用地罪，此外，刑法修正案（二）中只规定了“耕地、林地等农用地”，所以园地不属于非法占用农用地的犯罪对象，且目前最高人民法院只对非法占用耕地及林地作出了认定“数量较大、大量毁坏”的司法解释，而没有关于园地的相应司法解释，所以认定非法占用农用地数量较大、造成农用地大量毁坏并无法律依据。

一审法院认为，非法占用农用地不仅仅指耕地、林地，也包括草地、园地、养殖水面等其他农用地。刑法修正案（二）中所说的“改变被占用土地用途”并非仅指非法将农用地改为建设用地等非农用地，而且还包括农用地之间的非法改变用途的行为。非法占用园地等农用地的“数量较大”认定标准应参照2000年最高人民法院的有关司法解释执行。被告人廖渭良、张松泉违反土地管理法规，结伙非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为均构成非法占用农用地罪；被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让土地使用权，情节特别严重，被告人张洪渭作为单位的直接负责人，代表本村组织并具体实施了非法转让农用地使用权的行为，其行为均构成非法转让土地使用权罪。

在审理本案过程中，主要有两个争议点：第一，将园地改为水塘养鱼的行为，是否属于“改变被占用土地用途”。第二，园地是否属于“农用地”。对于第一个争议点，本案中，被告人廖渭良、张松泉指出，将园地改为水塘养鱼的行为，不属于该表被占用土地用途。因为这种该变是在农业用地的范围内，属于产业结构调整。然而，根据根据2012年11月2日最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用若干法律的解释》第2条的规定，将草地改种作物，虽然属于在农业用地范围内改变农业用地的具体用途，但也是属于“改变被占用土地用途”的行为。因此，只要是非法占用农用土地后，非法改变农用土地的具体用途，致使耕地、林地等农用地原有的农用条件遭到严重破坏，原有的农用地效用功能丧失，无法或者短期内难以恢复原有功能的，且情节严重的，应当成立非法占用农用地罪。对于第二个争议点，虽然刑法条文中规定的是“耕地和林地等农用地”，即明文规定了“耕地”和“林地”。但是，该条文对本罪的犯罪对象有一个一个兜底规定。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第4条的规定，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。即农用地不仅仅包括耕地和林地。由于园地同样是属于直接用于农业生产的土地，其应当属于“用农地”。

主观

本罪在主观上是故意，即行为人明知自己的行为会造成农用地大量毁坏的后果而故意非法侵占。另外，构成本罪，行为人必须对非法占用的是农用地有认识。

非法占用农用地罪的认定

罪与非罪

要划清非法占用农用地罪与非罪的界限，必须意:根据刑法第342条的规定，违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成农用地大量毁坏的，才构成犯罪，因此，占用农用地数量是否较大，是否造成农用地大量毁坏，就成为认定本罪与非罪的标准。凡未达此标准的，不构成犯罪。

2008年《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第六十七条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；（三）非法占用其他林地十亩以上的；（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。

违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。

本罪与其他犯罪的关系

（一）非法占用农用地罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的关系

刑法第228条规定的非法转让、倒卖土地使用权罪，是指以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。两罪名的区别表现在：（1）保护的法益不同。前者保护的法益是国家对农用地的保护管理秩序。后者保护的是国家对土地使用权合法转让的管理秩序。（2）犯罪对象不同。前者的犯罪对象是农用土地，即用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。后罪的犯罪对象是土地的使用权。（3）构成要件行为不同。前者是指行为人违反了土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成了农用地大量毁坏的行为。后者是指违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。

（二）非法占用农用地罪与非法批准征收、征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的关系

刑法第410条规定的非法批准征收、征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪是指，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价转让国有土地使用权，情节严重的行为。两罪名的区别表现在：（1）保护的法益不同。前者保护的法益是国家对农用地的保护管理秩序。后两罪名保护的法益是国家土地管理机关的正常管理活动。（2）犯罪主体不同。前者的犯罪主体属于一般主体，包括自然人和单位。后两罪名的犯罪主体属于特殊主体，即国家机关工作人员。（3）犯罪对象不同。前者的犯罪对象是农用土地。后两罪的犯罪对象分别是土地和国有土地使用权。（4）构成要件行为不同。前者是指行为人违反了土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成了农用地大量毁坏的行为。非法批准征收、征用、占用土地罪的构成要件行为是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，情节严重的行为。非法低价出让国有土地使用权罪是指，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价转让国有土地使用权，情节严重的行为。

非法占用农用地罪的处罚

根据刑法第342条的规定，犯本罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

根据刑法第346条的规定，单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照非法占用农用地罪规定处罚。