公益诉讼：助推了还是边缘化了

8月31日，全国人大常委会通过了《民事诉讼法》修正案，其中专门列一条明确了“公益诉讼”，从而终于将这种诉讼类型“转正”为官方的正式法律术语。然而，该条中对于公益诉讼的起诉主体的规定，事实上可能会压缩我国正在兴起的公益诉讼实践的空间，所以，对这次修正案对于公益诉讼的“正名”，在持欢迎和肯定态度的同时，我们也应该看到其中的隐忧。

这次的修正案将公益诉讼的起诉主体界定为“法律规定的机关和有关组织”。先不去说这“法律规定的机关和有关组织”的“机关”和“组织”具体包含哪些“机关”和哪些“组织”，但有一点是明确的：这里不包括个人，也就是法律上说的自然人。这样，从这部修正案实施之日即2013年元旦起，自然人将不再有权提起公益诉讼。

顾名思义，公益诉讼的原告所主张的诉求主要不是他个人的直接利益，而是那些涉及不特定多数社会公众的利益，俗称公共利益。比如，原告的诉讼请求可能只是让电信公司退还擅自多收的几块钱的信息费，或者要求已过收费年限的高速公路所属公司退还几十元的过路费，原告“不蒸馒头也要争口气”似乎主要是为了自己。但因为这些案子一旦成立甚至胜诉，将直接推动所在行业乃至相关行业公共服务和公共产品的质量的提高，可见其中个人利益仅仅是“由头”，公共利益才是“主角”，所以这些案件均被公认为公益诉讼案件。

近年来，我们所听到看到的这种公益诉讼案件，大多数都是由个人提起的，有的还曾轰动一时，并且取得了很好的社会效果，为改善公共服务、维护公共利益发挥了积极的甚至历史性的作用。有的律师通过提起公益诉讼，推动了火车上的餐车开具发票，推动了地铁站台修建公厕，还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。在“2011年中国十大公益诉讼”评选入围的20个案例中，由个人发起的有13起，占到了65%。

这次《民事诉讼法》修正案对于个人提起公益诉讼权利的否定，无疑将给正在兴起的这种公益诉讼势头浇上一盆冷水。虽然国家立法机关相关负责人也已经注意到法律界对这个问题的关注，于是回应说，今后个人还可以继续以个人利益受到侵害为由，提起侵权或违约之诉，也就是原先事实上在进行的公益诉讼并不会因为这次修正案的出台而遇到障碍。但问题在于，在此次修正案出台之前，国家法律并没有关于“公益诉讼”的明确说法，公民个人以自己微小利益受到侵害为由起诉政府部门或者大型企业，从而形成事实上的“公益诉讼”，其权利不存在任何障碍。但这次修正案给“公益诉讼”“正名”之后，同样的这种起诉，日后极有可能“被界定”为“公益诉讼”——因为几块钱的标的额连交通费都不够，又因为个人不再能提起公益诉讼，于是“依法”不予受理或者即便受理了，也“依法”驳回起诉。至于公民个人提起那些和自己没有“法律上的利害关系”的公益案件，不被受理将直接有了明确的法律依据。也就是说，这次修正案给公益诉讼“正名”之举，在给有关“机关”和“组织”打开起诉之“门”时，很有可能同时彻底关上了公民个人的公益诉讼之“窗”。

而进一步的问题还在于，这次给有关“机关”和“组织”公益诉讼的“门”打开了以后，有关“机关”和“组织”是否会积极地“进来”？众所周知，公益诉讼之所以产生，很多正是因为有关“机关”和“组织”失职、渎职的结果，在食品安全、环境污染、行业霸权等方面，总是存在着千丝万缕的部门横向的、条线纵向的利害关系，一旦发起公益诉讼，极有可能会加快暴露其“暗箱操作”、“潜规则”和灰色甚至黑色利益链条，甚至会直接影响到某些领导的“官途”。所以，期望那些“体制内”的“机关”勇敢地站出来提起公益诉讼，可能过于天真。另一方面，在我国现行“大政府”背景的管制模式下，那些不属“体制内”的“组织”，也就是那些民间性的社会团体、民办非企业单位和基金会，因为要在众多管事“婆婆”的眼皮底下求得生存、发展，在“路见不平”之时，它们是否会毅然决然地提起公益诉讼，也不无疑问。十多年来的公益诉讼事业中，它们的身影难得一见，便是明证。

总之，这次《民事诉讼法》修正案，究竟是强化和助推了我国正在兴起中的公益诉讼事业的发展，还是于无形之中将其边缘化了，我们当拭目以待。

上海市金茂律师事务所 杨红良律师

2012年9月1日

（本文发表于上海市政协机关报《联合时报》，2012 年9月4日，第7版。）