“人人享有适当的住房”要靠法律保障

                林叔权

    从上个世纪80年代改革开放开始，源于不断推进的市场化改革，中国计划经济体制下的社会福利体系逐渐瓦解。在住房上，1994年财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》，开始建立住房公积金制度；1998年，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，终结了中国实行了40多年的福利分房制度，开启了住房商品化、社会化时代，也开启了住房建设成为新的经济增长点、房地产业成为国民经济支柱性产业的时代。

    随着住房商品化、社会化的不断推进，近几年以来，在住宅建设成为新的经济增长点、房地产业成为国民经济支柱性产业的同时，住房问题成为与教育、医疗并列的新的“三座大山”，房地产成为社会最为关注的热点之一。房地产市场问题成堆，投机盛行，房价居高不下而且步步高升，政府频频出台调控政策却往往收效甚微，平民百姓叫苦连天。社会上下提出了种种对策，网络上的议论铺天盖地，理论界发表的文章多如牛毛。然而，房地产市场依然如烈马难驯，高房价和房地产金融风险成为影响社会和谐及经济健康发展的难点问题。民间与政府开始担忧房地产结构性失衡状况的恶化、非理性因数的积累、房地产泡沫的不断增大可能会引起经济和金融危机；人们激辩政府实施的房地产调控政策频频失灵的根源，开始反思住房商品化、社会化改革的利弊与方向问题，开始追问住房的商品属性与公民住宅保障权问题，开始讨论房地产的定位是否必须从国民经济支柱性产业还原为民生性产业的问题。

    于是，执政党与政府开始了房地产发展的战略性政策调整，住房保障及房地产业的健康发展成为政府施政的关键词。2007年以来，政府开始致力于住房保障体系的建立。2007年5月，建设部部长汪光焘表示，中国将“人人享有适当住房”。他说，住房是人的一种基本权利，住房发展要从过去过分追求经济增长和平均住房面积增加，转向更加注重社会公平和解决民生问题，让更多的中低收入家庭共享改革与发展的成果。此后，源于《国际人权公约》第二十五条㈠规定的“人人享有适当住房”开始频频见诸报端，成为政府进行房地产调控、建立住房保障制度的政策底线。同年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》公布；10月，中共十七大报告提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”；11月，财政部印发《廉租住房保障资金管理办法》；同月，建设部、财政部、国家发改委、国土资源部等九部委联合发布《廉租住房保障办法》。2008年3月，温总理在政府工作报告中强调：“房地产业应重点发展面向广大群众的普通商品住房。政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。改进和完善经济适用房制度。”同月，国务院机构改革方案公布，组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹。至此，以廉租房建设为核心的住房保障体系的建立明确成为政府的公共职责，“人人享有适当住房”的权利宣示开始有了政策保障、制度和机构保证，住房保障时代开启了。

    然而，近年来，一些地方政府片面追求GDP增长，把住房建设当作拉动经济、增加税收和财政收入的主要手段，把建设廉租房、经济适用房等保障性住房当作负担。在这样的情况下，许多地方的保障性住房供应普遍不足，中低收入群体被迫购买价格高昂的商品房，廉租房、经济适用房在一些地方成为“花瓶”和“点缀”。面对高涨不止的房价，广大中低收入群众还是只能望房兴叹，“人人享有适当住房”还是镜中花、水中月，可望不可及。事实在证明，建立住房保障制度，让“人人享有适当住房”目标的实现任重道远；事实还证明，强化地方政府在保障性住房建设方面的责任，是“人人享有适当住房”成为现实的关键。而要做到这点，光有政策作为保障、制度和机构作为保证是远不足够的，终究要有并且要靠法律保障。

    中国的房地产业现在仍处于以政策调控为手段的发展阶段，而要顺利开启住房保障时代并且使“人人享有适当住房”目标的早日实现，中国的房地产必须尽快转入以法律规范为主、政策调控为辅的阶段，尽快启动和推进住房保障的法律建设，使“人人享有适当住房”的权利宣示成为人们的法律权利，使地方政府在保障性住房建设方面的责任成为法律责任。

    在法律保障方面，我们已可期待。今年3月，国家《住房保障条例》已经正式列入2008年国务院立法计划。而仅仅3个月后，深圳、厦门两地的地方性《住房保障条例》草案相继问世，前者更是将全文公示并预计在今年底正式出台，深圳、厦门两市成为我国住房保障立法的“标兵”。我们也在期待，同样拥有地方立法权的珠海，尽快启动《珠海市住房保障条例》的立法工作并早日出台。我们更加期待，国家能够在制定住房保障法规的基础上，使“人人享有适当住房”成为公民的《宪法》权利，并建立起一套完整的、科学的、真正能够解决老百姓房子问题的房地产法律体系。（作者单位：广东大公威德律师事务所）

备注：

   本文已经在2008－6－16《珠海特区报》“城市周刊”发表，发表时编辑改了标题及个别文字。