种子管理与技术服务不应混淆

种子管理与技术服务不应混淆

武合讲任晓东

（山东贵和律师事务所 北京市金案律师事务所）

基本案情

2013年春，菜农从种子销售商处购买品种名称为“越夏红”的番茄种子种植。种植的番茄田间表现坐果率低、抗病能力差、裂果严重，不能形成商品，卖不出去。2013年9月20日，菜农向某市种子管理站提出农业生产事故鉴定申请。某市种子管理站依据《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》组织专家进行了鉴定；于2013年10月25日向菜农出具了《某某市农作物种子质量纠纷现场鉴定书》；同日又依据菜农提供的“越夏红”番茄种子包装袋标签、调查询问笔录、《现场鉴定书》等证据和国家强制标准及《农作物种子标签通则》的规定作出《判定意见》，认定“‘越夏红’系劣种子和‘越夏红’品种在鉴定申请人种植区域不适应是造成此‘越夏红’番茄减产事故的主要原因”，加盖有“某市种子管理站”印章，并送达给了本案菜农。在某某市法院审理菜农诉种子销售商产品销售责任纠纷一案的庭审中，菜农将该《判定意见》作为证据提交民事法庭，种子销售商才得知某市种子管理站作出的该《判定意见》。2014年6月24日，种子销售商向某某市政府申请行政复议，请求撤销该《判定意见》。2014年8月12日，某某市政府作出行政复议决定，维持了该《判定意见》，但认为“被申请人所作的《判定意见》是针对特定人和特定事，作出的直接影响当事人权益的行为，符合具体行政行为的特征”。种子销售商不服，遂诉至法院。

法院审判

庭审中，某市种子管理站除举证《河南省实施﹤中华人民共和国种子法﹥办法》第三条规定的法律法规授权外，未能举证出某市种子管理站作出该类《判定意见》法律法规及规章的明确授权和程序规定。法院认为，行政诉讼的宗旨是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，促进依法行政。本案中某市种子管理站所作出的《判定意见》是针对特定人和特定事所作的判定，已经被当事人提交民事法庭作为民事诉讼的证据使用，直接影响到当事人双方的权利义务，且加盖有某市种子管理站单位的行政印章，符合具体行政行为的特征，是可诉的具体行政行为。某市种子管理站作出该类具体行政行为首先应有法律、法规或规章的明确授权，还应做到程序合法，事实清楚，证据充分。而在本案审理过程中某市种子管理站未能举证作出该类《判定意见》法律、法规或规章的明确授权，也未能举证作出该《判定意见》法律、法规或规章的程序规定，所以某市种子管理站没有作出该类《判定意见》的行政职权。某市种子管理站所作出的该《判定意见》依法不成立，自始无效。本案菜农遭受的种植损失，应当及时取得合法证据，尽快挽回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认某市种子管理站某某市种子管理站2013年10月25日所作的《某市农作物种子质量纠纷“越夏红”番茄种子判定意见》无效。案件受理费50元，由某市种子管理站某某市种子管理站负担。

某市种子管理站不服一审判决，提出上诉。上诉称，一、对种子质量进行监管并作出相应的处理，是某市种子管理站应当履行的法定职责。《河南省实施﹤中华人民共和国种子法﹥办法》第3条规定：县级以上农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。其所属的种子管理机构具体负责种子管理工作。某某市种子管理站对农作物种子进行监督检查是法定职责。二、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第3条规定：现场鉴定由田间现场所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门所属的种子管理机构组织实施。某某市种子管理站组织有关专家根据菜农的申请，根据鉴定办法的授权，按照法定程序，组织专家进行鉴定并制作现场鉴定书送达申请人也是履行职责的行为。三、某市种子管理站根据法律、法规、规章和农作物种子标签通则的强制性规定，结合现场鉴定书及其他大量证据材料，作出的《判定意见》，事实清楚、证据确凿、程序合法。该《判定意见》是对有关信访意见的一种答复，不是行政行为，不具有可诉性。请求二审法院撤销一审判决并判决驳回种子销售商的诉讼请求。

菜农上诉称，种子销售商所出售的“越夏红”番茄种子标签显示，其执行标准是GB16715.3—1999、种子纯度为≥95.0％。该种子质量指标明显低于现行有效国家标准GBl6715.3—2010要求纯度≥96％的质量指标。“越夏红”未执行国家强制性标准，种子质量纯度指标低于国家标准要求，应判定为劣种子。某市种子管理站是地方性法规授权行使行政职权的组织机构。某市种子管理站依法出具《判定意见》的法律属性为证据，属于公文书证，不具有可诉性。请求依法撤销一审判决并判决驳回种子销售商的诉讼请求。

种子销售商答辩称，《河南省实施﹤中华人民共和国种子法﹥办法》第3条规定“县级以上农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子。其所属的种子管理机构具体负责种子管理工作”，但没有授权农业、林业行政主管部门或者其所属的种子管理机构可以对种子质量纠纷作出《判定意见》的明确授权。《种子法》对种子质量的检验赋予了种子质量检验机构，对农作物种子在大田种植以后的种子质量或者栽培、气候等原因造成的双方当事人之间纠纷，按照《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定的办法》的规定，通过专家现场鉴定的办法解决。《种子法》和《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》均没有授权种子站作出《判定意见》。某市种子管理站没有举证证明其作出该《判定意见》应当遵循何种法定程序，某市种子管理站作出《判定意见》过程中没有通知种子销售商、不允许种子销售商陈述和辩解、不将《判定意见》结果告诉种子销售商，某市种子管理站作出《判定意见》的程序违法。《判定意见》已经菜农提交民事法庭作为民事诉讼的证据使用，该行政行为对行政相对人的权利义务产生了直接影响。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。

二审法院认为，某市种子管理站作出的《判定意见》符合行政行为的特征，是可诉的行政行为。某市种子管理站在法定举证期限内未能举证证明其具有作出该《判定意见》职权的明确法律、法规、规章依据。一审判决确认其作出的该《判定意见》无效正确，应予维持。某市种子管理站的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。判决驳回上诉，维持原判。

律师点评

一、田间现场鉴定的组织与实施相混淆，超越行政职权。

田间现场鉴定的性质，是一种技术服务。田间现场鉴定是由种子管理机构组织专家鉴定组，运用科学技术和专业知识，对农作物种子种植后田间出苗、植株生长、作物产量、产品品质等方面出现异常的原因或者造成的损失程度，进行鉴别和判断并提出鉴定结论的技术鉴定活动。鉴定专家组向申请人提供鉴定结论，是一种技术服务行为。

《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》只授权种子管理机构组织田间现场鉴定，未授权种子管理机构实施田间现场鉴定。田间现场鉴定是由专家鉴定组实施的，《现场鉴定结论》是由专家鉴定组作出的，田间现场鉴定是专家鉴定组向申请人提供技术服务的行为。田间现场鉴定不是种子管理机构的行政行为，种子管理机构无权发表意见。某市种子管理站在组织田间现场鉴定时作出“‘越夏红’系劣种子和‘越夏红’品种在鉴定申请人种植区域不适应是造成此‘越夏红’番茄减产事故的主要原因”的《判定意见》，是将田间现场鉴定组织与田间现场鉴定实施相混淆了，其结果是超越行政职权。

二、种子管理机构在组织田间现场鉴定过程中查阅种子标签、判定假劣种子，是技术服务与行政执法相混淆。

《种子法》规定，农业主管部门主管农作物种子工作。农业主管部门应当加强对种子质量的监督检查。农业主管部门是种子行政执法机关；农业主管部门所属的综合执法机构或者受其委托的种子管理机构，可以开展种子执法相关工作。农业主管部门依法打击生产经营假、劣种子的违法行为，保护农民合法权益，维护公平竞争的市场秩序。质量低于国家规定标准的种子为劣种子。农业主管部门依法履行种子监督检查职责时，有权对种子进行取样测试、试验或者检验，查阅、复制有关合同、票据、账簿、生产经营档案及其他有关资料。

《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》未授权种子管理机构有权审查种子标签和判定假劣种子。某市种子管理站于2013年10月25日向菜农出具《某某市农作物种子质量纠纷现场鉴定书》的同时，又依据菜农提供的“越夏红”番茄种子包装袋标签、调查询问笔录、《现场鉴定书》等证据和国家强制标准GB16715.3—2010及《农作物种子标签通则》的规定，作出《判定意见》，认定“‘越夏红’系劣种子和‘越夏红’品种在鉴定申请人种植区域不适应是造成此‘越夏红’番茄减产事故的主要原因”，加盖“某市种子管理站”印章，并送达给本案菜农的行为，是田间现场鉴定组织行为与种子行政执法行为相混淆。种子管理机构在组织田间现场鉴定时既然判定涉案种子属于假劣种子又未立案处罚，涉嫌玩忽职守。

三、种子管理与技术服务的程序不应混淆。

农业行政处罚应当遵守行政处罚法和有关法律、法规、规章及《农业行政处罚程序规定》。田间现场鉴定应当遵守《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》。某市种子管理站遵守《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》组织相关专家组成专家鉴定组实施田间现场鉴定的同时，根据“越夏红”番茄种子包装袋标签、调查询问笔录、《现场鉴定书》等证据和国家强制标准GB16715.3—2010及《农作物种子标签通则》的规定，对假劣种子作出《判定意见》，将种子管理与技术服务的程序混淆了。